七点视角|城市更新不搞大拆大建,推动城市更新制度化规范化

近年来,“城市更新”是国家和地方层面的重点工作之一。继去年“城市更新”一词首次出现在我国的国民经济和社会发展五年规划里,2021年国务院政府工作报告提出“发展壮大城市群和都市圈,推进以县城为重要载体的城镇化建设,实施城市更新行动”。6月2日,上海宣布率先成立全国最大城市更新基金;6月10日,北京发布关于实施城市更新行动的指导意见……近期多地城市更新行动计划密集浮现,一揽子城市更新重大项目提速开工。

7月8日,市住房和城乡建设委员会、市规划自然资源局联合召开《重庆市城市更新管理办法》新闻发布会称,《重庆市城市更新管理办法》(简称《管理办法》)已于近日印发施行。《管理办法》的出台,将进一步推动我市城市更新工作制度化、规范化发展。

《管理办法》提出,城市更新不是搞大拆大建,而是将建设重点转向存量提质改造,通过要素优化配置,从源头上促进经济发展方式转变,积极探索“受惠于百姓、放权于区县、让利于市场”的城市更新模式。

新闻发布会现场

  据介绍,《管理办法》共8章、42条,适用于主城都市区范围,主要内容分为三大板块——

  一是建立城市更新工作机制。《管理办法》建立了城市更新工作机制,成立城市更新领导小组,明确市区两级政府、部门及各方主体职能职责,领导小组办公室设在市住房和城乡建设委员会;建立基础调查制度、专家咨询制度、公众参与制度。

  二是规范城市更新工作流程。构建适应城市更新需要的规范化、可操作的实施程序。在规划计划层面,明确编制更新规划、更新导则、片区策划方案、年度计划;在项目实施层面,明确编制项目实施方案并下放审批权限,强化项目实施和运营监管。

  三是制定城市更新保障措施。明确资金来源渠道、资金整合使用、创新融资方式等相关规定;市住房和城乡建设委员会同市规划自然资源局等相关市级部门重点就土地、规划、产权、审批、消防等方面制定相关政策。

  据悉,为加快实施城市更新行动,今年,重庆启动了30个城市老旧功能片区改造试点示范项目建设,涵盖老旧小区改造提升、老旧工业片区转型升级、传统商圈提档升级、传统风貌区保护传承、公共服务设施与公共空间优化升级等五大城市更新类型。

三转、三改,推动城市更新

① 建立城市更新工作机制。《管理办法》立足于对重庆城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升,建立了城市更新工作机制,一是成立城市更新领导小组,明确市区两级政府、部门及各方主体职能职责,领导小组办公室设在市住房城乡建委;

② 建立基础调查制度、专家咨询制度、公众参与制度。

③ 制定城市更新保障措施。明确资金来源渠道、资金整合使用、创新融资方式等相关规定;市住房城乡建委会同市规划自然资源局等相关市级部门重点就土地、规划、产权、审批、消防等方面制定相关政策。

《重庆市城市更新管理办法》体现了推动城市结构优化、功能完善和品质提升,加快实施扩大内需战略,建设“近悦远来”美好城市,建立健全与城市存量提质改造相适应的体制机制和政策体系,助力建成高质量发展高品质生活新范例的战略考量。《重庆市城市更新管理办法》在重庆的城市化进程中,彰显出从规模扩张期进入品质提升转型期的背景下,“城市,让生活更美好”的巨大潜能和活力。

重庆,作为一个大城、名城,城市发展史仿佛长江、嘉陵江一样源远流长、瓜瓞绵绵。在重庆开埠之前,重庆经历了秦张仪、蜀汉李严、南宋彭大雅、明戴鼎四次大规模的筑城。在这个阶段,重庆城逐渐从城寨变成城市,城市的发展主要是处理好城市与长江和嘉陵江这“两江”的关系,在重庆开埠前的两千多年里,重庆城仍基本上分布于渝中半岛一隅,仅在嘉陵江对岸开辟了江北城,两座城池都不大。

城市更新与重庆发展

“城市更新”(urbanrenewal)这个词是个“舶来品”。在欧美,广义上的城市更新是各类城市改造的统称,狭义上的城市更新是特指西方国家在二战后1950年代开展的住区重建运动。

目前全球的城市更新主要有三大模式,美国城市更新是“破旧立新”为主,将影响城市整体功能发挥的破旧房屋予以拆除,代之以崭新的建筑物和街区;英国城市更新是“旧貌新颜”为主,着重在原有城市的基础上进行改造和修缮;法国城市更新强调“城市复兴”,致力于历史文化建筑物的保护。

广阳岛生态修复工程一期——综合示范地

重庆与全国其他城市一样,城市更新的历程属于“压缩型城市更新”。旧城改造、新城开发、历史建筑保护、城市双修、城市复兴等我国城市发展任务,要只争朝夕地在近三十年多年来密集推进、叠加实施,做成在西方需要百余年时光所做的事。

同时,重庆等中国的城市更新的重点问题,并不是像欧美那样是重点研究“城市的中老年阶段”问题,也就是在城市衰落中如何重建,如何恢复历史荣光,而是伴随着中国城市的飞速成长,要重点研究的是“城市的成长期问题”,如何为产业的升级迭代打造适宜的环境,为涌入城市的人口提供便利的居住环境和良好的治理环境,为人们营造美好生活的配套设施,为城市中心增强吸引力与文化沉淀,等等。

在城市更新的价值方向上,国家“十四五”规划纲要提出,加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。可见目前我国的城市更新更注重从推倒重建转向适度规模、循序渐进式的区域更新和提升。

《重庆市城市更新管理办法》将“城市更新”定义成“是指对我市城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动”,可谓是非常精准,对我市建成区域在城市存量提升中不断完善各种功能,提高人民群众的满意度和获得感,具有很强的引导和规范的意义。

重庆中心城区城市空间结构规划示意图

近期公示的《重庆市国土空间总体规划(2021—2035年)》中,提出了全新的重庆中新城区的多中心组团式的“两江四山三谷、一核一轴五城”的多中心组团式的空间格局构建。

典型示范区

2018年以来,重庆制定了关于城市更新的相关工作计划和方案,通过实施“两江四岸”治理提升、老旧小区改造提升、完善社区服务等项目,统筹推进重庆城市更新行动,为市民提供良好的生活环境、完善的公共服务设施和公共活动空间。今年5月8日召开的城市更新和城镇老旧小区改造工作推进会议明确提出,全面推进城市更新工作,打造高质量发展高品质生活新范例。

两江新区邢家桥社区

作为重庆中部槽谷地带的一个典型区域,位于两江新区人和街道的邢家桥社区是重庆城市化的一个缩影。邢家桥社区多年前叫江北县人和镇万年大队二队,1992年这里迎来了最早期开发,当地农民转为城市户口并分到了安置房。随着岁月的流逝,该社区安置房小区面临着配套设施差、安全保障差、市政基础差、卫生环境差等问题。

两江新区党工委管委会决定以城市修补、生态修复为理念,以安全性、功能性、实用性、观赏性、经济性为原则,对这一最早开发的区域实施综合整治。2018年底,邢家桥社区综合整治工程试点楼幢开工,2019年3月正式启动整治工程,2020年初,邢家桥社区的入户整治工程同意率达到100%,邢家桥安置房整治工程接近尾声。

邢家桥的案例说明,城市更新不仅是旧城改造,还是城市的有机生长。

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