七点视角|老旧小区改造,要实现从“旧改”向“更新”的转变

2021 年3 月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出“加快推进城市更新,改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”,足见城市存量更新改造工作在“十四五”时期的重要性。城市存量更新的核心问题在于实施机制。相比于推倒重来、大拆大建,老旧小区改造“谁来改?钱哪来?改什么?如何长效维护和管理?”等问题需要深入思考和探讨。

当我们的城市进入“存量”发展时代,有必要重提有机更新的概念,它从生态学的视角,指出空间与社会构成中互相关联,具有不可分割的统一性,也诠释了城市生长具有整体性、持续性、渐进性和多样性的关系,揭示了城市突变是暂歇的,而城市渐变则是持久的,新城与新区的扩张是阶段性的,而旧区渐进式更新发展则是恒久的。正因如此,有学者说“城市是有机的,城市更新只有进行时,没有完成时”。

2020 年7 月,国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确2020 年新开工改造城镇老旧小区3.9 万个。这里所说的“老旧小区”通常是指自1950 年代之后,由政府、单位出资建设的职工住宅居住区,或称之为工人新村,与1998 年住房改革之后所建设的商品房居住区相比较,建设标准低、质量差、户型小,养护不足,社会矛盾突出,早已呈破败相、跟不上时代的发展,亟待改造。

但是,我们也要看到,老旧小区虽然存在诸多问题,但也具有不可替代的特点需要加以呵护,主要表现为以下4点。

(1) 符号象征与集体记忆场所

上海是全国第一个工人新村诞生的城市,工人新村的建设代表了社会主义创立时期对人居环境和社会福利的积极实践。人类生活的丰富性依赖于我们记忆过去的能力,工人新村作为集体记忆依附的场所,作为凝结着特定历史内容和时代精神的载体,在今天仍然具有特有的历史文化价值。

(2) 独特的城市形态学价值

各个时期的发展“拼贴”了城市整体,因此“拼贴”的印迹也就同等重要,这些形式印迹共同展现出连续、完整的城市年轮。工人新村具有独特鲜明的形态特色,规划不仅借鉴了邻里单位、苏联住区模式等国外理念,也体现了本土建筑风格和集体主义生活特征,参与塑造了当下城市形态风貌。而它的行列式布局、均好性日照、集约高密度、均等化公共服务、便捷的公共交通、良好的邻里关系,既具有鲜明的社区特征,更具有积极的城市形态学价值。

(3) 作为既有住区的住房保障意义

在房价、地价不断推高的今天,工人新村作为一种城市既有住区类型,一定程度上承担了经济住房保障的角色。一方面,工人新村住宅套型面积普遍较小,建造标准低,其房屋总价和租金相对低廉;另一方面,工人新村具有良好的区位条件,便捷完善的公共服务设施,为城市中低收入者和外来人口提供了低廉且成熟的居住环境,具有住房保障意义,也体现了城市的包容性,具有维护城市社会生态的良性功能。

(4) 老龄化背景下的养老支撑功能

上海已经入老龄化社会,而工人新村则是老龄化严重突出的社区类型,是老年居民群体长久居住的场所,形成了稳定邻里关系和社会网络,更加符合老年居民的生活方式和心理需求。从国家“9073”养老服务体系来看,它是城市发展居家社区养老、完善养老服务格局的重要空间载体,发挥着老龄化社会中养老支撑的保障功能。

这些特征决定了不能对老旧小区一拆了之,不能像某些地区,假旧改之名简单地把多层住宅拆掉建设高层住宅。老旧小区和旧住房的改造,从1980 年代一直以计划模式,由政府主导、财政出资、自上而下推动。旧改的具体实施主要为“减少人口”型和“增加面积”型两种模式,除了过去实施的厨卫设施完善;独立成套;结构加固;屋面保温防水改造;房屋硬件更新;外墙保温及外立面整修;近几年来的加装电梯和社区适老化改造,美丽家园建设等又赋予了新的内容,也实现了居民的有限参与。

但受制于政府财力,百姓在旧改中虽然有设施更新的获得感,但主要还是处于补短板、解决刚需品的阶段,如何提升社区品质,实现高质量与高品位的社会发展,让居民有更认同感和归属感?如何提升社区文化,发扬文化创新和文明传承,让居民产生自豪感和幸福感?显然旧改模式是无以为继的。

城市更新既是以土地再利用为核心的一种经济活动,也是以社会关系重构为契机的社会活动,更是政府管治、公众参与的社会治理,具有多重目标性。它需要对空间、时间和政策做出系统安排。因此,对于老旧小区的改造,我们既需要回答“改什么?怎么改?谁来改?为谁改?钱哪来?谁获益?”的实操问题,更需要我们转变思想,树立从“旧改”向“更新”转变的观念,倡导“有机更新”。

推进老旧小区的有机更新,要实现以下转变。

(1) 在组织机制上,从“政府主导、自上而下”转变为“政府引导、多元参与”

过去的旧改多由政府主导实施,面临着政府工作的计划性与居民诉求的多样性之间的矛盾,虽然有时购买第三方服务,但这样的计划式、运动式不可能长期持续,从而造成旧改工作的持续性差。

新时期的城市更新,应以“人民城市人民建、人民城市为人民”的宗旨,由政府政策引导,调动政府、企业、居民、非政府组织、社会资本多方参与,充分尊重居民意愿,注重公众参与、化解社会矛盾,促进社会良治。

(2) 在资金筹措上,从“政府财政拨款”转变为“多元主体融资”

过去的旧改资金主要由政府承担,已完成的改造会成为推高未来改造的议价成本,新的改造需求又带来更高的改造成本,造成政府财政负担重,增值部分极低,经济上不可持续,而动用财政为部分居民改造,也有违公平性原则。

有机更新则提倡政府、企业、居民运用市场化原则多方投融资,政府负责基础设施与社会性责任,居民参与“家园共建”,吸引社会组织和资本投资。更新中产生一定的增量,首先用于补社区公共服务短板,如邻里汇、为老服务、文卫设施,其次用于扩大改善居民住房,此外还用于市场交易,回报第三方投融资,减轻政府财政负担。实现多赢机制。

(3) 在制度法规上,从“规章限制严格”转向“鼓励改革创新”

当前还没有完备的城市更新法规,建设中往往参照既有的新项目建设法规,使得很多更新内容无法落实。而旧有的技术规范,又造成更新改造难以逾越的鸿沟。这就需要在尊重现有标准的同时,与时俱进,对旧有的技术规范标准,如土地性质改变、土地混合利用、地籍分拆与并丘、日照间距、消防间距、建筑退界、规划容量、财税政策、增量确权、社区治理等方面,均应提出创新性举措,进行制度改革。

(4) 在规划方法上,从“目标导向规划”转变为“问题导向规划”

要从过去增量发展中追求宏大叙述、巨型项目、梦幻目标的导向,转变为对老旧社区的问题研究,因地制宜、细润无声、对症下药,通过规划挖潜更新价值,转变工作方法,以城市思维的系统性、全局性来指导,树立问题导向的规划方法,开展有机更新研究,寻找更新触媒,以局部项目带动整体发展。同时有机更新要做到长短结合,既要追求整体提升的目标,亦要安排近期实际操作,让居民早日得到获得感,得到民众支持,促进公众参与。

对老旧小区的更新改造,可总结为:“政府引导、公众参与、规划挖潜、市场运作”的方针和共识,推进可持续的有机更新。

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新闻来源:中国城市规划