七点视角|国内外城市更新路径探析

“实施城市更新行动,完善住房市场体系和住房保障体系,提升城镇化发展质量”。“城市更新”首次被写入政府工作报告,我国城市更新势在必行。此前,北京市政府就城市更新行动发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》,引起社会广泛关注。本文以北京市城市更新方式为切入点,梳理当前我国部分城市与国外城市的城市更新方式。

国内城市更新:拆、转、腾、挪与历史保护

北京:凸显历史名城、强化首都功能

6月10日,北京市政府就城市更新行动发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》。意见提出,要以《北京城市总体规划(2016年—2035年)》为统领,落实北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议,统筹推进城市更新,进一步完善城市功能、改善人居环境、传承历史文化、促进绿色低碳、激发城市活力,促进首都经济社会可持续发展,努力建设国际一流的和谐宜居之都。意见提出6种城市更新方式:

老旧小区改造:公共空间补充设施;空地、拆违增加停车位;加装电梯

危旧楼房改建:翻建、改建或适当扩建;多主体筹资改造;安置或腾退的房屋作为保障房

老旧厂房改造:引入新产业、补充公共设施

老旧楼宇更新:加装电梯、用途兼容、地下空间复合利用

首都功能核心区平房(院落)更新:退租、换租和修缮、修建,腾退空间优先用于保障中央政务功能及传统文化展示等。

其他类型:智慧街区建设,打造安全、智能、绿色低碳的人居环境。

天津:老旧房屋、小区改造为重点任务

(一)老旧房屋改造提升。针对城市建成区范围内没有独用卫生间或厨房的非成套住房,以及经鉴定确定的危险房屋,在保护历史文化和城市风貌的前提下,进行成套化改造,完善功能设施,改善人居环境。老旧房屋改造提升分为保护、改建、重建三种方式。

(二)老旧小区改造提升。针对全市城镇范围内建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善和社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)实施改造,改善居民居住条件。老旧小区改造提升内容包括基础类、完善类、提升类三类。

(三)城市更新。针对城市建成区及其他市人民政府确定的城市重点区域内进行的城市空间结构调整、城市生态修复和功能完善、历史文化保护和城市风貌塑造、城市基础设施建设、新产业新业态融合发展等综合整治、拆除重建或两者兼顾的规划建设活动,主要包括老旧厂区、老旧街区(包含相应老旧房屋老旧小区改造提升)和城中村等存量片区的城市更新改造项目,以及市、区人民政府主导的补齐基础设施短板和完善公共服务设施项目。

无锡:拆、改、修,集中整治

拆除重建类:对成片的棚户区(危旧房、城中村)等,以及零星危房、低效用地,按照城市更新规划,鼓励集中连片开发建设,建筑物实施征收拆除。

改造修缮类:对规划保留或不具备拆除条件的老旧建筑及历史性建筑,按照文保建筑、历史建筑保护要求,通过功能改变、修缮加固等方式进行更新改造,保证建筑安全。

综合整治类:不涉及建筑主体结构变动和使用功能改变,通过完善教育、医疗、养老、社区等公共服务设施以及城市基础设施,实施片区内建筑物立面出新、环境整治、功能提升等微更新。

徐州:国有企业参与,政策推动主导

盘活利用低效用地:利用老厂区厂房,有5年过渡期政策

优化利用城市边角地:地块合并、拆分、置换

盘活历史遗留毛地项目:不具备开发能力的,经批准可直接变更至国有企业名下

支持国有企业参与城市更新市场化运作:集中改造、政府主导、国企先行、一事一议

差别化供地:条件招拍挂、协议出让、划拨

简化规划指标编制方式

优化控规内容调整程序

鼓励地下空间开发利用:安全的前提下,先地下、后地上

复合利用土地性质:增加公共服务设施的前提下,商业、办公、科研等兼容利用,符合转型要求的商办、工业、仓储可转为租赁住房。

建筑容量管控政策:符合相关条件的,经批准可在原有地块建筑容量基础上增加建筑面积。

重庆:创新产业驱动、树立示范标杆

主要内容:城市更新主要内容包括完善生活功能、补齐公共设施短板,完善产业功能、打造就业创新载体,完善生态功能、保护修复绿地绿廊绿道,完善人文功能、积淀文化元素魅力,完善安全功能、增强防灾减灾能力。

政策支持:

1、采取协议出让或公开招拍挂(含带方案招拍挂)方式办理供地手续

2、鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业

3、整合“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地

4、鼓励国有企事业单位捐赠、借用

5、涉及国有土地使用权变动可多类型方式变更,不涉及的可通过市场租赁方式

6、对增加公共服务功能的城市更新项目,有条件的可按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持,增设地上停车库不计算容积率。鼓励老旧厂区转型升级,允许对原有建筑进行隔层改造、增加连廊、电梯等配套设施。

7、在原有建筑轮廓线范围内的更新改造,建筑间距按照不小于现状水平控制;超出原有建筑轮廓线的,原则上按照0.5倍间距控制;加装电梯、消防设施(含消防电梯、消防楼梯、消防水池等)的,满足消防间距即可。

8、符合条件,按规定减免城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金,按规定享受相关财税扶持等优惠政策。

9、开展城市更新项目竞争性评选,对具有示范效应的项目予以适当的财政资金奖补激励。

上海:设立800亿城市更新基金

为广泛吸引社会力量参与上海旧改,加快旧改资金平衡,共同推进城市可持续更新和发展,上海城市更新基金6月正式成立。基金总规模约800亿元,为目前全国落地规模最大的城市更新基金,将定向用于投资旧区改造和城市更新项目,促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。上海地产集团与招商蛇口、中交集团、万科集团、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资签署战略合作协议。

国外城市更新:英、美、荷、法看四国经验

英国:从“自上而下”的方式过渡到了“自下而上”

早期,英国城市更新的初期是政府主导,政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。随后,政府和城市开发公司设立企业区,通过优惠政策鼓励私人投资,并把投资从富裕地区引入旧城区的开发与建设中。

1980年,英国颁布了《地方政府、规划和土地法案》,在立法上确定了城市开发公司的目的是通过有效地使用土地和建筑物,鼓励现有的和新的工商业发展,创造优美宜人的城市环境,提供住宅和社会设施以鼓励人们生活、工作在这些地区。

自此,英国政府的城市更新政策也有了重大转变,逐步发展为以市场为主导、以引导私人投资为目的,最后公、私、社区三方合作,让公众参与到城市更新的过程中,变被动为主动,更快更好地推动了城市更新进程。

美国:税收奖励推动更新改造

美国推动旧城更新改造的实施模式,主要有三种:

第一种是授权区(EZS)。分别在联邦、州和地方层面上运作,将税收奖励措施作为城市更新的政策工具。

第二种是纽约“社区企业家”模式。纽约市旧城改造过程中,鼓励贫困社区所在的中小企业参与旧城改造。其目的不只是解决废弃房屋的维修与重建问题,更重要的是对贫民区进行综合治理。

第三种是新城镇内部计划。1977年的《住房和社区开发法》(卡特政府)实行了城市开发活动津贴来资助私人和公私合营的开发计划。新城镇内部计划即为其中一种,使私人开发商和投资者获得至少等同于投资在其他地方的回报。根据该法案,联邦政府还提供抵押担保,鼓励金融机构利用抵押贷款资金来资助城市开发项目。

荷兰:分类别更新,差异化改造

住房改造是由政府购买改造区域的大部分私有产权,进行差异化住房改造,专家和居民可参与项目改造方案的制定。对于质量和状况相对较好的地区,采取以技术和硬件改造为主的更新改造方式,目的在于节约成本、降低造价,避免因高价改造而产生高租金。对于质量和状况相对较差的地区,则采取替换重建的方式,起到改善城市衰败境况的作用。

工业区改造始于上世纪90年代末,主要围绕旧城中心区或边缘区大量废弃和退化的工业用地更新,旨在发挥这些地块在城市中的区位优势,重组和整合这些区域的功能,注重城市功能的多元化和综合开发,并且鼓励建筑师参与设计,激发城市活力。

起初,荷兰城市改造的资金主要来源于政府投资。上世纪90年代后期,因经济环境的变化,该国开始将私人资金与公共资金相结合,成立更新基金等,填补复杂问题与有限资金之间的差距。

法国:注重对旧城区的保护更新

第二次世界大战以后,为了解决住房危机,法国推出了“以促进住宅建设的量”为首要目的的住宅政策。

在对旧城区的活化和再利用中,法国十分注重保护性更新。特别是对于历史文化悠久的城市。

在城市土地储备方面,法国主要依靠规划协议发展区(ZAC)和延期发展区(ZAD)两种手段,处理土地空置问题。

ZAC由城市制定,开发已规划开发的区域,为公共和私人开发商提供合同安排,包括土地整合、基础设施投资和其他与已定综合计划相一致的安排,并将规划和发展批准权下放到土地利用计划已获批的城市。

ZAD是将土地征收权赋予国家或其他政府,用于开发或者储备土地。

总结:城市更新工作,是回归城市价值本源的有益探索

今年两会期间,住房和城乡建设部黄艳副部长在接受媒体采访时重点阐述了城市更新的内涵、路径和目标。城市更新不只是简单的旧城旧区改造,而是由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重;实施城市更新行动,其内涵是推动城市结构优化、功能完善和品质提升,转变城市开发建设方式;路径是开展城市体检,统筹城市规划建设管理;目标是建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。

中国城市规划设计研究院建筑设计所所长周勇认为:城市更新首先是上层结构战略转型,从之前的单纯追求增量转变到现在的增量与存量并重,相应的机制体制也要进行全面的调整和完善;其次是基础设施,包括公共服务设施的完善等一系列以民生为导向的放心工程、良心工程;第三才是传统意义上的以项目为依托、以问题为导向的品质提升问题。城市更新始于城市病问题,但要回归城市存在的价值本源,城市更新为了人,不忘初心。