七点视角|城镇化下半场,江苏如何开展城市更新

城市更新,因住建部8月31日发布的一则通知,再次引发关注。新在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建的通知》中,住建部明确提出:坚持划定底线,防止城市更新变形走样;坚持应留尽留,全力保留城市记忆;坚持量力而行,稳妥推进改造提升。底线、记忆、稳妥等“关键词”,对城市更新意味着什么?城市更新有哪些难题待解?江苏城市更新开展得如何?

既要更新快速度,更要群众满意度

为突破老城发展瓶颈,去年5月,南京出台《开展居住类地段城市更新的指导意见》,促进城市更新从传统征收拆迁模式向“留改拆”转变。南京市规划和自然资源局开发利用(城市更新)处副处长陈俊杰说:“城市更新最根本的是解决群众的居住问题,要‘以人民为中心’。为此,南京主要确立了3种更新模式:维修整治、改建加建、拆除重建。”

继南京之后,江苏无锡、徐州、淮安以及无锡江阴市,先后出台有关城市更新的实施意见。其中,“留改拆”成为共性内涵。例如,徐州城市开发建设模式明确由“拆改留”转变为“留改拆”:“留”指保留修复承载着历史文脉、文化内涵、城市特色的城市遗产和特色基因,充分彰显城市历史底蕴;“改”是对老旧小区、传统办公楼、商场等配套不完善、空间利用率低、功能单一的区域进行改造,改善居住环境和使用功能;“拆”是拆除棚户区、城中村、老工业区等不适应新功能定位的建筑或片区,再根据新规划重新建设,从而实现区域功能的调整和优化。

作为全国首个美丽宜居城市建设试点省份,江苏还明确,结合已探索实践的美丽宜居城市建设,深入实施城市更新行动。据江苏省住建厅介绍,首轮美丽宜居城市建设124个省级试点项目中,城市更新类项目有80个。

留住记忆,让新旧相伴和谐共生

江苏历史文化名城众多,大多数城市有丰厚且各具特色的历史遗存。延续历史文化,为保留城市记忆,日渐成为开展城市更新的共识。

为留住城市记忆,彰显各地特色风貌,江苏正组织编制《在城市更新工作中保护和提升城市建筑风貌的技术导则》《在城市更新中加强历史文化遗产保护的技术导则》。今年,江苏省住建厅设立“历史文化保护利用与城市特色风貌塑造奖补资金”,引导各地在城市更新中,加强历史文化保护,推动城市特色风貌塑造。目前,该厅初步拟定了12个历史文化保护利用项目和30个城市特色风貌塑造奖补项目。

量力而行,做一块成一块

城市更新是城市永恒的主题,具有持续性、长期性。江苏要求,各地推进城市更新急不得也慢不得,既不能急于求成,也不能停滞不前,而应算好安全账、民心账、资金账,结合近期和中长期目标,渐次推进、动态提升,做一块、成一块,做一片、成一片,久久为功,提升整个城市的功能和面貌。

南京正在推进14个城市更新改造重点项目建设。其中,大阳沟老旧住宅片区综合更新项目,9月1日开始第二轮居民意见征询。南京白房房屋报修服务有限公司副总经理潘孝梅告诉记者,整个项目涉及3个地块,包括危房消险、园区打造、街巷微更新、拆除重建和环境整治等方面的内容。“地块一”的两栋房屋建于上世纪60年代,被鉴定为C级危房。目前,这两栋房屋已全部拆除,将尽快翻建。“地块二”“地块三”的更新改造,建筑面积约5441平方米,涉及100户居民。此前,项目指挥部组织召开50多次居民座谈会,在全面摸底调查片区内房屋、居民情况并进行民主协商的基础上,制定了改造方案。

无锡市住建局住宅产业处处长吴磊介绍,无锡全面排查摸底现有棚户区、危旧房、老旧小区、在拆征收项目,在此基础上形成“15+35+N”的更新单元规划,初步排定全市城市更新实施计划。按照计划,未来3年,无锡将重点启动运河湾、火车站、古运河、贡湖大道等15个市级重点城市更新单元;5年内,全面启动35个一般城市更新单元、N个城镇(乡)更新单元和微更新单元,实现建成区城市更新工作全覆盖。推进中,无锡将以贡湖大道、火车站南广场、古运河历史街区等更新单元为重中之重,按照“一地一策、一地一特”定位,统筹形成最佳设计、最优方案,为无锡城市更新定“导向”、立“标准”,打造展示无锡城市形象的闪亮名片,并为后续城市更新发挥好示范引领作用。

徐州今年明确了28个主城区城市更新重点任务。“十四五”期间,徐州市将分4个阶段稳步推进城市更新,至“十四五”期末基本完成市区城市更新计划项目,形成城市更新的制度框架、政策体系、工作机制,走出一条内涵式、集约型、绿色化的老工业基地城市高质量发展新路。

“‘量力而行’是城市更新必须坚持的基本原则。”在江苏省社会科学院研究员陈朋看来,城市更新是一项复杂的系统工程,项目策划、规划设计、征迁安置、建设运营等诸多环节密切关联,少一环或某个环节“掉链子”,都会使整个过程受阻。此外,城市更新涉及多元主体,既需要财政资金投入,也离不开居民的支持配合,而不管是财政投入,还是居民意愿,都不可能一蹴而就。地方政府要告别撒胡椒粉式的“摊大饼”做法,结合人、财、物等各方面实际,量力而行、精准施策。

发力推进,诸多难题亟待破解

城市更新是系统工程,面临的困难和问题还不少。面对“钱从哪里来”这个绕不开的问题,从市到省,已在积极破题。4月,江苏省住建厅与国家开发银行江苏省分行、中国农业发展银行江苏省分行签署框架合作协议,推进政银合作,探索城市更新金融支持模式。

无锡积极推进城市更新项目融资和招商,已立项或启动城市更新合作项目32个,签约落地城市更新贷329.3亿元。吴磊说:“无锡市城建发展集团联合平安建投、中交投资、华润置地等13家单位,共同发起设立无锡市首支城市更新基金,基金规模达300亿元,专项用于投资旧城改造和城市更新项目,成为保障无锡城市更新的‘拳头产品’。”

邵中明介绍,淮安将尝试引进国有企业、鼓励社会资本参与到城市更新项目中。盐城市盐都区住建局物管科长张磊介绍,盐都区潘黄街道酒厂宿舍社区,打破8个老旧小区“各自为政”的小围墙,开展大片区统筹改造,“集中连片综合改造,集中力量办大事,提升了投入效益。以供电线路改造为例,集中整治节省了一半的费用”。

吴磊发现:“城市更新通过‘拆除、改造、整治’三种方式统筹推进,实际工作中存在个别被征收对象非理性诉求过高现象。无锡还有棚户区1.87万户,城中村3.57万户,老旧小区570个、38.5万户,在拆征收项目1.7万户。这些片区环境普遍较差,存在管理缺失、设施失修等问题,群众反响日趋强烈,城市更新工作压力也较为突出。”吴磊坦言,目前,城市更新的顶层设计还不够,法规、政策、技术、操作层面的体系规则还不健全,在如何挖掘地域文化、彰显地方特色上研究还不深。理念、技术、项目等方面的支撑较缺乏,产生城市更新连片效应尚需时日。

陈朋建议,坚持城市体检评估先行,合理确定城市更新重点,划定城市更新单元,科学编制城市更新规划和计划。在此基础上,建立更新项目的数据库,明确更新项目的实施时序和进度要求,并配套以相应的规划、土地、财政、金融、后续治理等政策。

南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥认为,城市更新是时代所需,是中国城镇化进入“下半场”的必然选择。城市更新项目会面临很多的困难和问题,既涉及复杂的利益博弈,也需要许多体制机制的创新,需要项目的组织者、发动者、执行者有情怀、有担当。另外,城市规划建设中既有的很多政策、规章、技术规范等,更多地适用于新建建筑、增量扩张情景,城市更新在政策上还存在着很多壁垒、模糊地带和空白区域,要针对城市更新的实际需求,尽快完善政策体系,修订技术标准,助力一线的、具体的更新实践。

“中国地域广阔、发展差异大、城市问题复杂,在城市更新工作中要给地方实践留出更大的创新探索空间。”张京祥说。

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